Verwalten oder Gestalten?  Referat zur Gemeindereform

Am 28. Februar hat der Regierungsrat das Geheimnis um die Zukunft der Gemeindelandschaft im Kanton Aargau gelüftet: In seinem Antrag zur Bewilligung eines Kleinkredites zur Finanzierung des Hauptprojektes GeRAG führt er die Leitsätze und die entsprechenden Massnahmenpakete auf, die er im Herbst in die Vernehmlassung schicken will.

Gemeindevertreter im Grossen Rat sehen sich in ihren schlimmsten Befürchtungen bestätigt. Die Tendenz, die in den bisherigen Gesetzesreformen aller Bereiche herauszulesen war, wird nun kompromisslos fortgesetzt: Den Gemeinden soll der Handlungsspielraum immer mehr eingeschränkt werden, und andererseits sollen sie stärker zur Kasse gebeten werden. Anhand der vorliegenden Leitsätze und Massnahmen lässt sich dieser Schluss unschwer herauslesen, obwohl in der Botschaft zum Kreditantrag immer von „Selbständigkeit“, „demokratisch“ und „Gestaltungsspielraum“ die Rede ist.
Nachfolgend meine Bemerkungen und Ausführungen zu den einzelnen Leitsätzen:

Leitsätze zur Gemeindereform gemäss Entwurf des Regierungsrates:

1. Starke Gemeinden ergeben eine starke Gemeindelandschaft 

Wie wahr, die Frage ist nur, wie eine starke Gemeinde definiert ist. „Grösser“ heisst nicht automatisch „stärker“!

2.  Ein starker Kanton braucht eine starke, auch in Zukunft funktionsfähige Gemeindelandschaft.

 3. Starke Gemeinden erfüllen die kommunalen Aufgaben – auch finanziell- weitgehend selbständig, mit hoher Professionalität, demokratisch, effizient, wirkungsvoll und sachlich korrekt.

„Demokratisch“ und „effizient“  kann nicht immer gekoppelt werden. Manchmal muss man auch etwas weniger Effizienz in Kauf nehmen, um der direkten Demokratie Achtung zu verschaffen, d.h. bei wichtigen Projekten und Gesetzesänderungen soll die nötige Zeit zur Verfügung stehen zur vertieften Diskussion, für Konsultativabstimmungen und für Gespräche.
Nichts ist unmenschlicher und undemokratischer als ein effizienter Verwaltungsapparat, der in Gefahr läuft, sich zu verselbständigen!
Professionalität muss nicht heissen, dass jeder Verwaltungsangestellte ausschliesslich seinen schmalen Bereich bewirtschaftet und jeden Bezug zur Relation verliert. Allrounder auf den kleinen Gemeindeverwaltungen arbeiten ebenso professionell, denken aber vernetzt und besitzen den Blick fürs Ganze und fürs Gemeinwohl.
Gerade hier zeigt sich eine unglaubliche Überheblichkeit des Regierungsrates den kleineren Gemeindeverwaltungen gegenüber. Er unterstellt ihnen, dass sie unprofessionell arbeiten und vor sich hin wursteln. Diese Einstellung zu den kleineren Gemeinden zieht sich durch das ganze Reformprojekt und ist mein Hauptkritikpunkt!

4. Gemäss aargauischer Kantonsverfassung besteht keine Bestandesgarantie für die Gemeinden, jedoch ist eine weitgehende Gemeindeautonomie gewährleistet.

Weitgehend ist aus Sicht der Gemeinden viel zu wenig weit! In Wirklichkeit ist der Spielraum der Gemeinden minim, alles ist vom Kanton geregelt, über 80 % der festen Kosten einer Gemeinde kann sie nicht beeinflussen, da von Aarau diktiert. Natürlich muss man dabei auch den Grossen Rat in Pflicht nehmen, der ja Gesetzgeber ist. Jeden Dienstag werden neue Gesetze verabschiedet und neue Bürokratie aufgebaut. Für die Grossräte ist danach die Angelegenheit beendet, für die Gemeindebehörden fängt die Arbeit erst an, da ja alles auch umgesetzt werden muss!

5. Der Kanton unterstützt und fördert die Gemeinden bei ihren Strategie-Entscheiden betreffend interne Optimierung der Aufgabenerfüllung, Intensivierung der Gemeindezusammenarbeit und Initialisierung von Gemeindezusammenschlüssen.

Hier habe ich keine Einwände, sofern die Strategie-Entscheide von der Basis her kommen und nicht von oben diktiert sind. Es geht ja auch nicht darum, Gemeindefusionen zu verhindern, wesentlich ist aber, ob die Bürger und die Gemeindebehörden dies initiieren oder ob die Regierung Druck aufsetzt.

6. Der Kanton sorgt im Bereich der kantonalen Gesetzgebung für entwicklungsfördernde Rahmenbedingungen.

Es ist sicher sinnvoll, Hürden für Gemeindefusionen abzubauen, z.B. finanzieller Art. Schliesslich sollen sinnvolle Fusionen nicht an falschen Rahmenbedingungen scheitern. Was sinnvoll ist, entscheiden aber die Gemeindeversammlungen auf Vorschlag der Gemeindebehörden!

7. Bei Bedarf hält der Kanton die Gemeinden, gestützt auf das geltende Recht, zur stärkeren Zusammenarbeit an. Zudem werden die Rechtsgrundlagen geschaffen, damit der Kanton im Sinne einer Ultima Ratio Gemeindezusammenschlüsse anordnen kann.

Gegen den Willen der Mehrheit der CVP-Fraktion wurde ein Prüfungsauftrag der FDP-Fraktion überwiesen, der dem Regierungsrat die Ermächtigung zu Zwangsfusionen erteilen will. Nun will aber der Regierungsrat dieses heisse Eisen dem Grossen Rat weitergeben. Aber unabhängig davon, wer am Schluss einen Zusammenschluss verfügen kann, dieser Leitsatz muss klar abgelehnt werden. Es widerspricht jeglichem direktdemokratischen Gedanken und macht einfach keinen Sinn. Ein Zusammenschluss gegen den Willen der betroffenen Einwohner kann nie und nimmer glücken! Ausserdem setzt der Regierungsrat genügend Druck auf die Gemeinden, so dass finanz- und strukturschwächere Kommunen schliesslich gar nicht anders können als fusionieren, wie auch der nächste Punkt zeigt.

8. Der Finanz- und Lastenausgleich wird gesamthaft überprüft. Gemäss Kantonsverfassung bezweckt der FLA nicht nur die Schaffung von ausgewogenen Verhältnissen bei der Steuerbelastung und den Leistungen, sondern ausdrücklich auch die Ermöglichung einer zeitgemässen Entwicklung der Gemeindestrukturen. Der FLA weist eine dynamische, entwicklungsorientierte Komponente auf und darf nicht strukturerhaltend wirken.                                                                          

 In Kombination mit Leitsatz 9 sind die Aussagen widersprüchlich. Einerseits soll der FLA nicht strukturerhaltend wirken, andererseits soll er in strukturschwachen Regionen Gemeinden bei ihren Aufgaben unterstützen. Ausserdem wird der FLA erst 2008 neu in Kraft gesetzt, und nun soll er bereits wieder überprüft werden? Das ist auch nicht gerade effizient!

 9. Der FLA soll besonders in den strukturschwachen Regionen die kommunalen Aufgaben ermöglichen. Das bedeutet nicht, dass die bestehenden Gemeindestrukturen zu erhalten sind. Der FLA soll die Entwicklung der Gemeindestrukturen nicht behindern, sondern ermöglichen. Die Abschaffung des Grundbeitrags ist vordringlich anzustreben.

Der Abschaffung des Grundbeitrags können wir Kellerämter Gemeinden gelassen entgegensehen. Natürlich darf man hinterfragen, ob eine Gemeinde wirklich noch eine Existenzberechtigung hat, wenn sie jahrelang vom Finanzausgleich lebt und keine Aussichten hat, jemals ohne diese Beiträge überleben zu können. Andererseits ist der FLA ein Fond, der von den finanzkräftigen Gemeinden geäufnet wird und daher eine interkommunale Angelegenheit, auch wenn der Kanton die gesetzlichen Grundlagen festlegt und das Geld auch einzieht und verteilt. Die finanzielle Situation einer Gemeinde hängt in erster Linie von der Lage ab, in zweiter von der Lage und als drittes von der Lage! Diese geografischen Gegebenheiten lassen sich nicht ändern, daher ist es richtig, wenn die privilegierten Gemeinden mit ihren Überschüssen die weniger gut gelegenen unterstützen.

10. Scheint ein Zusammenschluss aus kantonaler Sicht sinnvoll und werden die betroffenen Gemeinden nicht von sich aus aktiv, soll der Regierungsrat die Initiative ergreifen können. Er soll in der Lage sein, die jeweiligen Gemeinden nicht nur zur Aufnahme eines Zusammenschlussprozesses aufzufordern, sonder für solche Projekte im Sinne einer Anschubfinanzierung auch finanzielle Unterstützung leisten.

„Sinnvoll“ muss hier noch genau definiert werden. Wenn zwei Gemeinden trotz Streichung des Grundbeitrags und trotz Überwälzung immer neuer Kosten und Aufgaben noch existieren können und auch die Einwohnerinnen und Einwohner sich nicht am wahrscheinlich eher höheren Steuerfuss stören, weshalb muss sich da der Kanton einmischen? Er wird durch eine Fusion kaum höhere Steuererträge generieren!

11. Zur Herstellung einer besseren Kongruenz von Gemeindestrukturen und sozio-ökonomischen Lebensräumen in den urbanen Regionen sollen sich die Agglomerationsgemeinden mit den Zentrumsgemeinden zu grossen Gemeinden zusammenschliessen.

Dagegen ist im Grunde genommen nichts einzuwenden; zwei Gemeinden, die zusammengewachsen sind und nur durch die Ortstafel zwischen den Häusern getrennt sind, sind auch im Bewusstsein der Einwohner schon eine Einheit. Das ist aber ein ganz anderes Projekt, ebenso wie Leitsatz 12, und müsste in einer separaten Vorlage behandelt werden.

12. Durch die Bildung grosser Zentrumsgemeinden Aarau und Baden sollen Städte von nationaler Ausstrahlung geschaffen werden.

Aargauer Minderwertigkeitskomplex lässt grüssen! Welche Vorteile bringt eine „nationale Ausstrahlung?“

13. Im ländlichen Raum sollen sich kleine Gemeinden wo möglich im Verbund mit grösseren Gemeinden zu stärkeren Landgemeinden zusammenschliessen, um ihre Entwicklungspotenziale besser zu nutzen und die Professionalität der Dienstleistungen zu erhöhen.

Entgegen der wiederholten Versicherung des Regierungsrates, dass die Grösse der Gemeinde keine Rolle mehr spiele sondern nur ihre Funktionalität, kommt jetzt doch die Einwohnerzahl zum Tragen. Deutlich zeigt sich hier die Missachtung und Geringschätzung der Regierung und der Verwaltung gegenüber den kleinen Gemeinden, die durchaus funktionsfähig und finanzkräftig sind! Ich habe das ja bereits zum Thema „Professionalität“ angesprochen. Durch die Fusion von kleinern Gemeinde macht man gerade die Vorteile, die diese geringe Grösse mit sich bringt, zunichte! Es sind eben gerade „weiche“ Faktoren, die sich nicht in Franken beziffern lassen, die die kleineren Landgemeinden auszeichnen. Denken wir nur an die soziale Kontrolle, an die kleinen Verwaltungspensen, die in kürzerer Zeit mehr Arbeit erledigen und dies auch noch vernetzt, an die Bürgernähe, an die vergleichsweise grosse demokratische Mitbestimmung jedes einzelnen Bürgers und jeder Bürgerin, an die geringen Steuerabschreibungen, da die Steueramtsangestellten ihre Kunden kennen und wissen, wie man mit ihnen umgehen muss.
Durch eine Fusion entstehen grössere Gemeinden, von 5000 Einwohner aufwärts, und gerade bei dieser kritischen Grösse beginnen die Verhältnisse zu kippen: die Anonymität nimmt zu, damit die sozialen Probleme, Vandalismus, Verlust der kleineren (Quartier-)schulen, grössere Schulen bringen mehr Probleme, für jeden Behördengang wird das Auto benötigt, Bürgerferne, weniger Einfluss auf das politische Geschehen.

Und wie verschiedene Studien belegen, bringen Gemeindezusammenschlüsse einen Synergiegewinn von höchstens 2 %!

Diese Leitsätze legen doch den Verdacht nahe, dass nicht die grösseren Handlungsspielräume der Gemeinden im Zentrum der Vorlage stehen sondern vielmehr die einfachere Verwaltung der manchmal aufmüpfigen Kommunen.

Das belegen auch die vorgesehenen Massnahmen zur Umsetzung dieser Leitsätze:

Erstes Massnahmenpaket gemäss Regierungsrat:

 1. Aufgabenorientierte Neugestaltung des Finanz- und Lastenausgleichs

 2. Schaffung der Rechtsgrundlage für die Anordnung von Gemeindezusammenschlüssen durch den Grossen Rat

3. Überprüfung des nicht „zusammenschlussneutralen“ Kostenteilers für den öffentlichen Verkehr

 4. Schaffung der Rechtsgrundlage für Beiträge des Kantons an die Erarbeitung von Nutzungsplanungen vor und nach einem Gemeindezusammenschluss

 5. Kommunalisierung der Führung der Fundbüros

 Mit diesen konkreten Massnahmen wird weiter Druck ausgeübt, damit die Gemeinden gar nicht anders können als zu fusionieren!

Zweites Massnahmenpaket GeRAG gemäss Regierungsrat:

1. Flexibilisierung der Gemeindeorganisation: Überprüfung der Vorgaben im kantonalen Recht für die Gemeindeorganisation und  Erhöhung der Organisationsfreiheit der Gemeinden.

Bei dieser Massnahme muss der Regierungsrat beim Wort genommen werden! Das ist der einzige Punkt, der wirklich auf eine Erhöhung des Gestaltungsspielraums hinwirkt!

2. Einführung eines Obligatoriums für externe Rechnungsrevision bei den Gemeinden.

Das ist nicht Aufgabe des Kantons! Aber diese Massnahme zeigt, wie wirkungsreich die BDO Visura lobbyiert hat. Eine solche Forderung steht allein den Steuerzahlern der Gemeinden zu! Das Gemeindeinspektorat will sich dadurch entlasten und braucht dann die Gemeinderechnungen nicht mehr so genau unter die Lupe zu nehmen.

3. Überprüfung der Aufgabenteilung zwischen Schulpflege, Schulleitung und Gemeinderat/ Übertragung der Aufgaben der Schulpflege an Schulleitung und Gemeinderat.

Das ist an sich begrüssenswert, da diese unklaren Kompetenzschnittstellen immer wieder zu Meinungsverschiedenheiten führen. Es fragt sich allerdings, ob der Gemeinderat nicht überfordert ist mit diesem arbeitsintensiven Ressort. Der Zeitpunkt für diese Massnahme könnte aber nicht ungeschickter sein, da 2011 die Gemeinden mit der Umsetzung des Bildungskleeblatts beschäftigt sein werden!

4. Überprüfung der Entscheidungskompetenz bei Einbürgerungen

5. Kantonalisierung der Berufsfachschulen

6. Kantonalisierung der Heilpädagogischen Schulen

7. Kommunalisierung der Sozialhilfe und deren Integration in den Finanz- und Lastenausgleich

Die unberechenbaren, im Budget nicht planbaren und daher einschneidenden Kosten sollen nun ganz von den Gemeinden getragen werden, und das bei gleichzeitig kaum vorhandenem Ermessensspielraum im Sozialhilfe- und Präventionsgesetz! Immerhin können diese Kosten im FLA berücksichtigt werden.

8. Gesetzliche Einführung von Initiativ- und Referendumsrecht in Gemeindeverbänden

Die demokratische Einflussnahme auf die Gemeindeverbände ist heute praktisch nicht möglich. Wir haben hier eine Ebene im Staat, die sich verselbständigen kann und kaum kontrollierbar ist. Daher ist dies sicher ein bedenkenswerter Vorschlag. Wie das aber praktisch umgesetzt werden kann, muss genau untersucht werden.

9. Lastenausgleich innerhalb von Agglomerationen

10. Aufzeigen von Erfahrung und Nutzen aus abgeschlossenen Zusammenschlussprojekten

11. Abschaffung des indirekten Finanzausgleichs

12. Rechtsgrundlage für die Initialisierung und finanzielle Unterstützung von Zusammenschlussprojekten

 Soweit also die regierungsrätliche Vorstellung der zukünftigen Gemeindelandschaft Aargau. Ich stehe dem mehr als kritisch gegenüber, denn in der ganzen Reformeuphorie muss doch immer wieder nach dem Nutzen für den einzelnen Bürger, für die einzelne Bürgerin gefragt werden. Wie soll die Bevölkerung von einem Zusammenschluss profitieren? Ist die Reduktion des Steuerfusses so gross, dass man dafür einen weiteren Schulweg, längere Behördengänge, Straffung der Infrastrukturen, weniger Mitbestimmung und Gestaltungsmöglichkeiten in Kauf nimmt? Und ist es Sache des Kantons, sich um die kommunalen Steuerfüsse zu kümmern?

Wenn eine Gemeinde, ob einwohnerreich oder nicht, ihre Aufgaben erfüllt, keinen Finanzausgleich bezieht und ihre Steuereinnahmen nach Aarau überweist, muss doch der Kanton nicht Druck aufsetzen, um diese Gemeinden zur Fusion zu zwingen?
Das ganze Projekt ist im Zuge der Wachstumsinitiative der Regierung entstanden. Welchen Nutzen zieht die Wirtschaft daraus?
Es gibt nur eine Ebene, die berechtigt ist, über Gemeindezusammenschlüsse zu befinden, und dass ist die Gemeindeversammlung. Schliesslich geht es um ihr Umfeld, um ihren Lebensraum.

Für den Regierungsrat scheint das dringlichste Problem die Umwälzung der Gemeindelandschaft zu sein. Mit welchem Zweck? Damit sich seine Ideen besser und reibungsloser umsetzen lassen, damit ihre Verwaltung nicht dauernd mit Opposition aus den Gemeinden konfrontiert ist? ¨
Wenn der Spielraum dermassen eingeschränkt ist, wer ist überhaupt noch motiviert, sich politisch zu engagieren? Was habe ich als Gemeinderätin überhaupt noch für Gestaltungsmöglichkeiten? Die Tendenz zeigt deutlich in Richtung Gleichschaltung. Jede Gemeinde muss die gleiche Dienstleistung erbringen und das gleiche Betreuungsangebot, unabhängig davon, ob sie es braucht oder nicht. Auf die unterschiedlichen Strukturen und die unterschiedlichen Probleme der Gemeinden wird keine Rücksicht genommen, denn das würde ja von der kantonalen Verwaltung flexibles Denken verlangen!

Unter diesen Voraussetzung soll doch der Regierungsrat gleich Nägel mit Köpfen machen und die Gemeinderäte auch noch gleich abschaffen! Dann könnte er in den übrig gebliebenen fusionierten zwanzig Gemeinden je einen kantonalen Verwalter einsetzen und im Gleichschritt Marsch!

Soweit darf es nicht kommen. Wir Bürger müssen uns für unsere demokratischen Rechte wehren und der Verwaltungsmaschinerie Einhalt gebieten. Wir wollen nicht verwaltet werden, wir wollen unsere Gemeinden selbst gestalten!

Im Grossen Rat habe ich gegen die Erhöhung des Kredits zur weiteren Ausarbeitung dieses Projekts votiert: mehr... Ich werde mich auch weiterhin bei der Beratung der entsprechenden Leitsätze und Massnahmen für selbständige Gemeinden mit einem wirklichen Handlungsspielraum einsetzen, denn nur so erhalten wir uns auch unsere Selbstverantwortung, die ansonsten immer mehr von einer Entmündigung  durch die Verwaltung untergraben wird.

Volksabstimmung vom 27. September 2009

Alexandra Abbt, 21. Juni 2007